I.
Na wstępie należy podkreślić, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Akty planistyczne w sposób pośredni bądź bezpośredni wpływają na prawa indywidualnych właścicieli określając sposób przeznaczenia terenów nim objętych. W ten sposób uprawnione organy samorządu terytorialnego swoimi działaniami w sferze prawa publicznego oddziałują na prawa prywatnych właścicieli. Niezwykle istotne jest zapewnienie możliwości ochrony interesów podmiotów, których dotyczy dany plan zagospodarowania przestrzennego.
Ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnił możliwość czynnego udziału społeczeństwa w pracach nad uchwaleniem lub zmianą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zapewnienie szerokiego udział mieszkańców w procedurach planistycznych ma sprzyjać właściwemu zdiagnozowaniu potrzeb i oczekiwań mieszkańców oraz wyważeniu interesów różnych podmiotów. Temu ma służyć także jawność i przejrzystość procedur planistycznych. Z treści art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wynika obowiązek wyważania interesu publicznego i interesu prywatnego przy ustalaniu przeznaczenia lub sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu. Zaznaczenia przy tym wymaga, iż żaden z nich nie jest nadrzędny. W orzecznictwie wręcz wskazuje się, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki (II OSK 791/19 – wyrok NSA (N) z dnia 25-11-2020).
Właściciele nieruchomości mają zatem możliwość wpływu na akty planistyczne w zasadzie na każdym etapie ich uchwalania. Ochrona własnych interesów wymaga aktywnego udziału w procedurze planowania. Omówienie poszczególnych uprawnień przysługujących osobom zainteresowanym wymaga przybliżenia pokrótce procedury planistycznej.
II.
Procedurę rozpoczyna podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzanie planu. Projekt uchwały przygotowuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy w pierwszej kolejności podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Najpierw jednak wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące m.in. zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Po podjęciu przez radę gminy powyższej uchwały organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) zobowiązany jest podjąć działania umożliwiające udział społeczeństwa w procedurze planistycznej. W tym celu ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz w Biuletynie Informacji Publicznej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Organ nie przesyła prywatnym właścicielom indywidualnych informacji o przystąpieniu do procedowania miejscowego planu w związku z czym niezbędne jest śledzenie ogłoszeń, o których mowa w zdaniu poprzednim. Wnioski do planu w zakreślonym terminie może zgłosić praktycznie każdy, ustawa nie zawiera w tym względzie ograniczeń podmiotowych. Każdy właściciel może zatem w dowolnej formie przekazać na ręce organu wykonawczego wnioski odnośnie procedowanego planu.
Wójt, burmistrz (prezydent miasta) ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich wniosków do planu. Ustawa nie wymaga ani określenia przez organ rozpatrujący sposobu uwzględnienia wniosków w planie, ani uzasadnienia odrzucenia wniosków. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione, zatem brak należytego uzasadnienia nie uwzględnienia wniosków lub uwag stanowić może przesłankę do zaskarżenia uchwały przyjmującej miejscowy plan.
Kolejnym etapem procedury planistycznej jest sporządzenie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta projektu planu miejscowego. Na etapie przygotowywania projektu organ rozpatruje otrzymane wcześniej wnioski. Projekt planu zawiera część tekstową oraz graficzną w związku z czym w jego przygotowaniu uczestniczy urbanista.
Możliwość wpływu na treść planu miejscowego lokalne społeczeństwo uzyskuje w toku dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, która powinna się odbyć w czasie trwania wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Ustawa nie zawiera definicji ani też bliższego określenia zasad przeprowadzania „dyskusji publicznej”. Na podstawie literalnego brzmienia przepisu art. 17 pkt 9 ustawy można przyjąć, że:
1) dyskusję organizuje wójt, burmistrz (prezydent miasta);
2) odbywa się ona w czasie wyłożenia projektu do publicznego wglądu;
3) przedmiotem dyskusji są w szerokim zakresie rozwiązania przyjęte w projekcie planu miejscowego;
4) nie ma ograniczeń podmiotowych do udziału w dyskusji (wypowiadać się mogą zatem zarówno mieszkańcy gminy, jak i osoby w niej niezamieszkałe, przedstawiciele środowisk, osoby prawne przez swych przedstawicieli oraz organy administracji publicznej i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej przez swych przedstawicieli).
Osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej są uprawnione do wnoszenia uwag dotyczących projektu planu miejscowego, w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) obowiązany jest do rozpatrzenia przedmiotowych uwag i może je uwzględnić, wprowadzając zmiany do projektu planu. Rozstrzygnięcia wójta, burmistrza (prezydenta miasta) o nieuwzględnieniu wniosków do planu miejscowego, jak również uwag dotyczących projektu planu, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu powstaje obowiązek częściowego powtórzenia procedury sporządzania planu.
III.
Osoby, których uwagi do projektu nie zostały uwzględnione w toku procedury planistycznej mogą skorzystać z kolejnego instrumentu, jaki stanowi zaskarżenie uchwały przyjmującej miejscowy plan. Po zakończeniu publicznej dyskusji i rozpatrzeniu uwag do projektu, rada gminy przyjmuje w drodze uchwały miejscowy plan lub dokonuje jego zmiany. W oparciu o przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.” Powyższy przepis daje zatem legitymację osobom, których wnioski i uwagi nie zostały uwzględnione na etapie procedowania planu do zaskarżenia uchwały przyjmującej miejscowy plan. Co istotne, z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika aby brak aktywności właściciela nieruchomości objętej projektem planu i niezłożenie przezeń uwag do projektu, pozbawiały go możliwości wykazania naruszenia ustaleniami planu jego interesu prawnego oraz wykazania, że naruszenie to dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego. Innymi słowy, każdy czyj interes prawny został naruszony uchwałą uchwalającą plan miejscowy może zaskarżyć taką uchwałę, niezależnie od tego czy brał udział na wcześniejszych etapach uchwalania planu składając wnioski do planu lub zgłaszając uwagi.
Warunkiem zaskarżenia uchwały w sprawie przyjęcia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to aby naruszała ona indywidualny interes obywatela. W orzecznictwie wskazuje się, że skarga może być wniesiona jedynie przez podmiot, który wykaże prawo własności. Dla skutecznego wniesienia skargikonieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że w skutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego indywidualnego interesu oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
IV.
Niezależnie od zaskarżenia uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również od możliwości zgłaszania wniosków i uwag w toku procedury planistycznej, kolejnym środkiem prawnym, z którego skorzystać może właściciel, którego interes został naruszony przez przyjęcie lub zmianę planu jest możliwość dochodzenia roszczeń związanych z naprawieniem szkody wynikającej z przyjęcia lub zmiany miejscowego planu. Warunkiem dochodzenia tych roszczeń jest zaistnienie ściśle określonych przesłanek opisanych poniżej. Dochodzenie roszczeń nie stanowi etapu procedury planistycznej, tym niemniej ich powstanie wiąże się z rozwiązaniami przyjętymi w planie, a to do zainteresowanego podmiotu należy decyzja czy takich roszczeń będzie dochodzić.
Kwestię skutków finansowych przyjęcia lub zmiany miejscowego planu reguluje przepis art. 36 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, żądać od gminy:
1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo
2) wykupienia nieruchomości lub jej części.
Realizacja powyższych roszczeń może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej (art. 36 ust. 2).
Jeżeli zatem w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) przysługuje w stosunku do gminy roszczenie o odszkodowanie lub wykup nieruchomości. Gmina ma obowiązek realizować roszczenie wskazane przez uprawnionego. Jeżeli wybierze on odszkodowanie, to może skutecznie wnosić o nie za szkodę, jaką rzeczywiście poniósł (damnum emergens), a nie za utracone korzyści (lucrum cessans).
Roszczenia z tytułu braku możliwości (ograniczenia) korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy, w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, przedawniają się na zasadach ogólnych, wynikających z KC (zob. art. 118 KC).
Druga sytuacja, w której właścicielowi przysługuje roszczenie w stosunku do gminy ma miejsce wówczas, gdy w związku z uchwaleniem miejscowego planu albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób (zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem) jest wprawdzie możliwe, ale wartość nieruchomości uległa zmniejszeniu. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości ulega obniżeniu, a jednocześnie nie skorzystał z możliwości o jakich mowa w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy (tzn. z nieruchomości można korzystać w sposób dotychczasowy), to właściciel (użytkownik wieczysty) może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Odszkodowanie to staje się wymagalne z dniem zbycia nieruchomości (datą zawarcia umowy sprzedaży). Jeżeli zatem wartość nieruchomości w wyniku uchwalenia planu lub jego zmiany uległa obniżeniu, ale właściciel (użytkownik wieczysty) jej nie zbywa, to roszczenie, o którym mowa, w ogóle nie powstaje.
W tego typu sprawach zasadnicze znaczenie ma opinia biegłego do sprawy wyceny nieruchomości, który oceni czy i w jakiej wysokości należne jest odszkodowanie.
Następne artykuły zostaną poświęcone szczegółowemu omówieniu kolejno:
- zasad, formy oraz terminu składania wniosków i uwag na etapie procedowania planu;
- przesłanek i trybu zaskarżenia uchwał przyjmujących lub zmieniających plany miejscowe;
- dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych przez właścicieli związanych ze zmianą przeznaczenia nieruchomości.
